民国时期江苏仓储与农业仓库建设探析

民国初期, 政府在传统仓储制度基础上, 将“实施仓储制度, 预防灾荒, 充裕民食”写入《中华民国训政时期约法》。 (1) 南京国民政府成立后, 为了应对频繁的灾荒和战争带来的困顿局面, 先后颁布了一系列加强荒政建设的法令。作为首都所在地的江苏省积极贯彻中央政府备荒政策, 使本省的荒政事业迅速恢复, 并取得较大成效。因传统仓储大多注重储谷储款, 这与新式农业仓库注重金融流通有着明显不同, 论文拟将仓储分为两大类, 即新出现的县、市、区、乡镇仓等积谷仓和新式农业仓库。

清末以来, 旧有仓制大都已废, 至民国初年, 仓储破坏状况更为严重, 几乎荡然无存。究其原因大概有以下几种;

民国以来, 各种自然灾害连年不断, 据邓云拓统计, 民国时期较大的灾害就有七十七次之多。其中, 水灾二十四次, 旱灾十四次, 地震十次, 蝗灾九次, 风灾六次, 疫灾六次, 雹灾四次, 歉饥二次, 霜雪二次, 民国时期江苏省遭受地震、虫灾、水灾等灾害极为严重。 (2)

民国初年政局动乱, 军阀割据。民国北京政府时期, 中央政府主要致力于武力统一全国, 根本无暇也无能力顾及荒政制度建设。各地旧有仓储或谷款被移充军费, 或无谷可存、仓房改为它用, 或以所守非人被侵蚀, 终致积谷仓储名存实亡。

农民收获农产品后急需现金偿还债务, 导致农村金融市场经济日渐勃兴, 最终商品经济的狂流使得农民由重积蓄转变为注重交换和流通。

由于以上种种原因, 传统仓制已然衰落, 随着资本主义经济发展和中国近代社会变迁, 传统仓储制度亟待转型和发展。

民国初年, 鉴于严重的灾荒和长期的战争, 民国北京政府虽下令整顿旧有仓储以充裕民食 (3) , 但对于仓储建设的重视仍是杯水车薪, 原有常平仓、义仓、社仓大都倾圮无存。

1928年南京国民政府成立后, 内政部颁布了《义仓管理规则》 (4) , 该规则内容涵盖了仓储整顿办法、仓储名称、仓谷筹集方式、劝募办法、谷款使用和填还等, 从其具体内容来看主要着意于恢复传统备荒仓储制度。《义仓管理规则》颁布施行一段时间后, 出现了一些与各地实际情况不同的弊端。1930年1月, 内政部颁布了《各地方仓储管理规则》, 该规则对各地新仓筹备积谷办法, 各仓积谷数目, 义仓办理规则, 各地方仓储积谷的使用等方面作了详细规定。 (5)

1933年10月蒋介石在南昌召开赣、豫、鄂、浙、皖、冀、苏、湘八省粮食会议, 并制定了兴办仓储计划, 对《各地仓储管理规则》作了修改, 把仓储分为中央储备仓、省立储备仓、县仓、乡仓, 省以下各仓, 以乡仓必须普遍设立, 并将旧有仓储改为县仓或乡仓, 参考原来的义仓、社仓管理办法。 (6) 1936年国民政府内政部颁发《各地方建仓积谷办法大纲》, 规定积谷仓分为县、市、区、乡、镇、义仓六种。这一系列法令为各省地方仓储建设提供了法律依据。

《义仓管理规则》颁布后, 各省相继成立义仓管理委员会, 加强本省义仓建设。江苏省根据本省具体情况先后制定了《江苏省县市义仓簿记规约》、《江苏省义仓管理谷款要则》单项法规, 对清查义仓谷款办法等都做了详细规定, 以完善仓储管理。 (7) 1930年6月, 江苏省政府制定《江苏省筹办积谷备荒办法大纲》。 (8)

江苏省各县积极着手清查及办理积谷, 如吴江县政府奉江苏省民政厅令组织义仓管理委员会, 并派义仓委员前往各地区清查义仓积谷。 (9) 常州成立仓储管理委员会, 并召开会议议决关于收回仓储房屋、整顿并切实调查各市乡仓储积谷的议案。 (10) 上海县政府“为令遵事, 筹办积谷, 备荒恤贫”, 使本县基本建立了县、区、乡、镇仓新仓制体系, 并不断积谷存款备荒, 同时对于视内政部训令为具文、贻误备荒的懈怠行为严加惩治。 (11) 据赈务委员会调查, 截止1930年, 江苏省历年平均储谷数为241362石, 1930年储谷总数高达221500石。 (12)

二十世纪三十年代水旱灾荒频发, 民生惨怛, 灾情日甚一日。这一时期仓储制度建设备受关注, 江苏省亦加快推进建仓储谷工作。1932年10月, 前江苏省政府主席陈果夫向国民党中央政治会议提出调节民食案, 内容涵盖了恢复各级积谷仓和设置“总储备仓”等建议。据1935年江苏省仓储检视报告统计, 1933年、1934年江苏省有县仓分别为53所和52所, 区仓分别为153所和224所, 乡镇仓分别为525所和537所, 义仓分别为77所和221所, 1933年共积谷433 569石, 积款699 877元, 1934年共积谷494 676石, 积款883 206元。131933年和1934年相比一下除了县仓数量减少1个外, 其他类仓数量也是不断增长的, 江苏省各县积谷特点是大体谷款参半, 江南各县积款居多, 江北各县少数间有积谷。这与江南地区历来注重积款少积谷的习惯有关, 也是其弊端所在。

仓储本意为备荒, 即“以丰年之有余, 备荒年之不足” (14) 。仓储在积谷备荒恤贫方面的确起了很大作用, 但近代以来, 灾荒战争频繁、仓制本身的弊端以及社会经济的变化等原因, 传统仓储已不能完全担当调剂粮食余缺、活跃农村金融的重任, 新式的农业仓库正是迎合了传统仓储近代发展的客观需要而出现的。

1933年5月, 国民政府行政院农村复兴委员会决定把农民银行在各县设立农业仓库作为首要任务。1933年10月, 蒋介石召开了九省粮食会议, 再次提出了复兴仓储的建议, 并制定了《农仓法》。1935年, 国民政府制定公布了《农仓业法》。1937年3月国民政府内政部又公布了《农仓业法施行条例》, 以加强农业仓库建设, 后由于抗战爆发而中断。

中央发布推广新式农业仓库的训令后, 江苏省即组织了农村金融救济委员会, 省政府主席陈果夫主持召开农村金融救济会议, 通过了《江苏省农业仓库组织规程草案》、《江苏省政府筹办农业仓库暂行办法大纲草案》、《江苏省调节食粮暂行办法》, 为各县成立农业仓库奠定法律基础。 (15) 1933年, 江苏省农民银行自办及委托代办的储押仓库有95处 (委托当地机关代办的32处) , 分布在吴县、武进、无锡、丹阳、江阴、吴江、青浦、铜山、盐城、如皋等20多个农产丰盛之县, 储押各种农产品数量计达504430余担, 储押总值为128.1万元。1934年, 为救济农村金融, 江苏省政府决定在镇江、高邮、江都三县试办农业仓库, 据统计镇江收稻2000余担, 高邮共收7800余担。 (16) 据《江苏安徽山东仓储检查报告》记载, 截止1935年6月, 江苏省农业仓库共设立吴县、泰县、盐城、铜山及铜山黄口分仓、宜兴、常熟、吴江、宿迁、淮阴、如皋11处省仓库。 (17) 农本局1936年统计, 江苏省已设立省仓26所, 县仓121所。 (18)

江苏农民银行是最早经营仓库业务的银行, 其办理农业仓库的成效颇为显著。现将1929年至1936年江苏省农民银行各仓库历年储押业务发展概况统计为下表;

从表1可知, 江苏省从1929年办理农业仓库以来, 在短短7年间, 农业仓库数目由3所发展到211个, 并且分布于全省的40个县之中, 储押农产品总值也由35855元增至6616298.46元, 增长了184倍之多。可见, 江苏省农业仓库建设成效是相当显著的。

农业仓库对调剂粮食、活跃农村金融确有巨大作用, 然而农业仓库使得银行等商业机构卷入其中, 充满了浓重的商业气息, 其也并不会处处顾及农民的切身利益, 亦不能完全解决农业中调剂粮食余缺、融通农村金融的问题。此外, 农业仓库自身在制度设计、经营管理上也存在一些问题。

综上所述, 民国时期政府在新式仓储和农业仓库建设方面做了不少工作, 江苏省作为首都所在地, 无论是旧有仓储基础上的恢复建设, 还是新式农业仓库的建设效果都是十分显著的, 但也存在仓储多重积款、以款代谷的现象, 农业仓库也存在自身的局限性。